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海洋环境公益诉讼探索与实践

2022/3/14    来源:    作者:山东德与法律师事务所 胡建新  浏览次数:1134

内容摘要:海洋环境公益诉讼在司法实践中少之又少,因而各地海事法院在处理该类案件时的方式、判决裁定结果各异,有裁定驳回的、有支持原告诉请的,等等不一。本文引证案例是海洋渔业行政主管部门针对非法捕鱼行为提起的海洋环境公益诉讼,请求侵权人在其损害范围内修海洋生态环境,因该案是当地人民检察院督促海洋渔业行政主管部门提起的,人民检察院向法院提出请求要求支持起诉。然而在立案过程中,当地的海事法院认为本案不是环境公益诉讼,检察院无权支持案件的审理,并且将该案案由立为“海上、通海水域污染损害责任纠纷”。为此,笔者撰写本文,用以论证本案属于环境公益诉讼,人民检察院有权支持起诉。

关键词:海洋、环境、公益诉讼、支持起诉

引言

2016年12月份,王某、王某某、张某、张某某等各自驾驶渔业船舶,使用禁用的电鱼设备、工具,采用非法的捕捞方法捕捞海产品,被渔政监督管理站执法人员查获,并现场查获电鱼拖网设备桁杆、高压电脉冲、电缆等设备。因王某、王某某、张某、张某某等人涉嫌违法犯罪,渔政监督管理站将该四案案移交至当地公安局,后当地人民法院以王某、王某某、张某、张某某等人犯非法捕捞罪各判处罚金人民币六万元。因王某、王某某、张某、张某某等人非法电鱼的行为严重的损害了海洋渔业资源、海洋生物的多样性和海洋生态环境,在当地人民检察院的建议下,某海洋发展局将王某、王某某、张某、张某某等人起诉到海事法院,请求人民法院依法判决王某等人采用依法增殖放流鱼苗的方式修复被其破坏的海洋生态环境;如不能恢复,则承担相应的海洋生态修复费用。笔者受某海洋发展局的委托担任该四案的委托代理人,人民检察院对案件依法支持起诉并向海事法院提交了支持起诉书。

该案由海事法院受理以后,海事法院的工作人员多次与笔者沟通,认为本案不属于公益诉讼,人民检察院不应参加诉讼;并且将本案案由确定为“海上、通海水域污染损害责任纠纷”;还认为按照最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的规定,本案也不应当属于公益诉讼。但笔者认为本案是典型的海洋环境公益诉讼,并且案由应为“破坏海洋生态责任纠纷”。

一、行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿诉讼属于公益诉讼。

(一)行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对侵权责任者提出损害赔偿诉讼。

《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《中华人民共和国民事诉讼法第五十五条第一款规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

本案中,某海洋发展局是行使海洋环境监督管理权的部门某海洋发展局在王某等四人用电鱼方式损害海洋生态环境的情况下,依照上述法律规定,依法有权代表国家对其提起损害赔偿的诉讼请求。

(二)行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对侵权责任者提出损害赔偿诉讼属于环境公益诉讼。

1、从《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条的规定可以看出,“法律规定的机关”对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼,是环境公益诉讼。

2、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是对民事公益诉讼案件的特别规定,在第一条中明确规定“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理”。就是说不论是社会组织,还是具有起诉权的机关,只要对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼,是民事公益诉讼。

3、现行中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九面明确规定,起诉的必要条件之一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”本案中,某海洋发展局是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织但该局依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九第二款的规定却有权作为国家的代表提出相关损害赔偿请求,这也体现了把公权力主体作为环境公共利益适格主体代表的基本理念因此,本案中,某海洋发展局为了维护社会公共利益而代表国家对侵权责任者提出了损害赔偿诉讼,该诉讼首先应当被确定为环境公益诉讼的一种,虽然有一定的特殊性,其本质上仍属于民事公益诉讼的范畴。

4、相关判例也确认“法律规定行使海洋环境监督管理权的机关”对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼,属于环境公益诉讼。

山东省高级人民法院的(2018)鲁民终1334号裁定书(即自然之友研究所以伟伯渔业、王文波及何延青非法捕捞、破坏海洋渔业资源为由提起的民事诉讼一案的二审裁定书),确认海洋环境保护法第八十九条第二款明确赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态环境的侵权者主张民事责任,该规定是确定提起海洋公益诉讼原告主体资格的法律依据。

在该裁定书“本院认为部分”阐述:“本案系自然之友研究所以伟伯渔业、王文波及何延青非法捕捞、破坏海洋渔业资源为由提起的民事诉讼。据该起诉所依据的事实和理由,伟伯渔业、王文波及何延青非法捕捞行为破坏的对象是海洋生态环境。针对破坏海洋生态环境侵权者提起的公益诉讼具有特殊性,海洋环境保护法第八十九条第二款明确赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态环境的侵权者主张民事责任,该规定是确定提起海洋公益诉讼原告主体资格的法律依据。环境保护法等法律及相关司法解释关于公益诉讼原告主体资格的规定,适用于一般公益诉讼。根据特别法优于一般法的原则,针对损害海洋渔业资源、破坏海洋生态环境提起的公益诉讼,在本案中应由国家渔业行政主管部门作为原告提起。自然之友研究所作为社会组织,不具有原告主体资格”[1]从该阐述中明确的看出山东省高级人民法院以裁定的形式确定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿诉讼属于公益诉讼。

(三)对王某等人通过电鱼等方式损害海洋环境生态的行为,某海洋发展局有权提起民事公益诉讼。

1、王某、王某某、张某、张某某等人非法电鱼的行为严重的损害了海洋渔业资源、海洋生物的多样性和海洋生态环境

电鱼设备释放的电量会使鱼类当时被电死,即使没有被电死,被电晕的鱼类如果能活下来,也大多丧失了繁殖能力。因此,电鱼作业被称为“绝户”捕捞,采用电击、电网等方法进行捕捞,严重损害了海洋渔业资源,将使生态环境遭到破坏,损害了社会公共利益。因此王某等人在禁渔区电鱼作业的行为为《中华人民共和国渔业法》所明令禁止。《渔业法》第三十条规定“禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。禁止制造、销售、使用禁用的渔具。禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞。捕捞的渔获物中幼鱼不得超过规定的比例。在禁渔区或者禁渔期内禁止销售非法捕捞的渔获物。”

2、依据《海洋环境保护法》第八十九条第二款、《海洋环境保护法》第五条、《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定第三条规定,某海洋发展局具有海洋环境监督管理权有权代表国家提起诉讼。

《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”

最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定第三条规定 海洋环境保护法第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关,根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼,人民法院应予受理。

《海洋环境保护法》第五条有明确规定如下:国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。

沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。

综上所述可以看出某海洋发展局负责本行政辖区范围内的渔港、渔船的监督管理,自然有权对造成的生态环境破坏的行为提起环境公益诉讼。

(四)本案不属于省级渔业行政管理部门提出的民事索赔案件。

《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》 鲁财综〔2010〕60号规定:“下列海洋污染损害案件由省海洋与渔业厅处置并提出赔偿要求:(一)海洋污染事故范围涉及两个以上设区的市;(二)海洋污染事故造成直接经济损失额在1000万元以上的;(三)涉外海洋污染事故;(四)其他应当由省海洋与渔业厅提出赔偿要求的重大污染事故。 对本辖区海洋污染事故造成直接经济损失额不足1000万元的,一般由设区的市、省财政直接管理县(市)海洋与渔业行政主管部门提出赔偿要求。其他县(市、区)海洋与渔业行政主管部门对海洋污染提出赔偿的权限,由设区的市海洋与渔业行政主管部门规定。”本案中未达到1000万元以上的损害程度,依权限分工某海洋发展局可以提出侵权损害诉讼。

二、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》可以在该案中适用,并不能必然否定该案为公益诉讼的属性。

在笔者与海事法院沟通引证案例的过程中,海事法院援引20196月5日最高人民法院发布最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),认为该案是生态环境损害赔偿诉讼,因而不应是环境公益诉讼,但笔者认为若干规定》恰恰是对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接等问题予以规定[2]《若干规定》适用该案,并不能必然否定该案为公益诉讼的属性。

《若干规定》第一条规定了省级、市地级人民政府及相关部门可以提起生态环境损害赔偿诉讼的三种情况:1、发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;2、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的3、发生其他严重影响生态环境后果的。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定可以对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境民事公益诉讼。可以看出,生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼有明显不同,但在在维护社会公共利益方面具有共同性,在适用范围上有重合[3]。生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼在适用范围上有重合,但又有所不同两种诉讼衔接就尤为重要[4],《若干规定》第十六条至第十八条明确了两种诉讼的衔接协调问题。

1、分别受理原则

为了保障环境民事公益原告诉权,节约司法资源,避免审判矛盾,《若干规定》第十六条规定,在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理

2、生态环境损害赔偿诉讼先行原则

《若干规定》第十七条确定了生态环境损害赔偿诉讼先行原则,人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判在本案中并没有有关部门和机构提起生态环境损害赔偿诉讼,岚山区海洋发展局当然有权提起公益诉讼。

3、诉讼请求覆盖原则

为避免相关民事主体同一损害生态环境行为重复承担责任,《若干规定》第十八条明确对于同一损害生态环境行为,除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害,原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

目前,我国形成了环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼三种涉生态环境民事诉讼并存的格局。截至20195月,各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30[5]2018年,全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件[6]其中生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼都涉及公共利益的保护。

三、某人民检察院有权支持海洋发展局的起诉。

《民事诉讼法》第五十五条明确规定了人民检察院可以支持起诉。规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。” 从本条法律规定可以看出,法律对检察民事公益诉讼设置诉前程序,这就明确了适格主体享有的民事公益诉讼权利与检察机关享有的民事公益诉讼权利在行使的时间上存在法定的先后顺序,检察机关既不能与适格主体同时提起民事公益诉讼,也不能在适格主体提起民事公益诉讼案件被受理后以共同原告的身份申请参加诉讼,更不能抢先于适格主体之前提起民事公益诉讼。在未经过诉前公告程序以前,检察机关就无法直接提起民事公益诉讼,否则,就会对适格主体民事公益诉权利形成侵害。在诉前公告程序履行之前,检察机关的民事公益诉讼原告资格处于“休眠”的状态,这就需要用诉前公告程序来对其进行唤醒和激活进行诉前公告程序是必要的前置程序只有在履行诉前公告程序,适格主体仍然没有提起诉讼或者没有适格主体的情况下,检察机关才可以对案件提起民事公益诉讼,这并非是诉讼权利的相互冲突,而是诉讼权利的一种相互补位。同时,法律还规定了在检察机关履行诉前公告程序后有权的机关或者组织提起诉讼的情况下,人民检察院可以对案件依法支持起诉。本案中,检察机关首先依法履行了诉前公告程序, 某海洋发展局在检察机关履行公告程序后提起了环境公益诉讼。综上,在某海洋发展局提出起诉的情况下,某人民检察院对案件依法有权支持起诉,海事法院认为人民检察院无权支持起诉,需要退出本案诉讼的观点是错误的。

四、涉案案由应当确定为“破坏海洋生态责任纠纷”。

如前所述,电鱼作业被称为“绝户”捕捞,采用电击、电网等方法进行捕捞,严重损害了海洋渔业资源,将使生态环境遭到破坏禁渔区是指为了保护我国渔业资源、海域生态环境和海上生产活动,所划定的禁止一切捕捞生产活动或某类渔具作业的水域,禁渔区的设定为保护渔业生态环境,养护和合理利用渔业资源,对于海洋生态保护及建立良好的渔业生态循环体系都有重大意义。因此王某等人在禁渔区电鱼作业的行为违反了《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规的规定,严重损害了海洋渔业资源,损害了社会公共利益。其行为是破坏生态环境,而非污染环境。所以,依据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第65条之规定,应当确定为“破坏海洋生态责任纠纷”,而非为“海上、通海水域污染损害责任纠纷”。

五、引证案例的环境公益诉讼性质,决定了原告的诉讼请应当得到支持。

 原告某海洋发展局结合本案的实际情况,提出两个方面的诉请,一是请求判令被告依法增殖放流鱼苗的方式修复被其破坏的海洋生态环境,如不能恢复,则承担相应的海洋生态修复费用;二是判令被告承担诉讼费、检验鉴定费用,律师费以及原告为诉讼支出的其他费用。应当得到支持:

(一)依据《侵权责任法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定,海洋环境公益诉讼的诉请可以有以下几个方面:

一是,停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任;

二是,原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式;

三是,人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用,也可以直接判决被告承担生态环境修复费用;

四是,可以请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的。

(二)原告诉请的数额依法有据。

山东省渔业资源保护办法(2018年)第十一条 任何单位和个人不得在禁渔期、禁渔区内实施下列行为: (一)未经省以上渔业行政主管部门批准出海作业; (二)向违法作业渔船供油、供冰; (三)销售、代冻未经依法处理的违法捕捞渔获物; (四)国家和省规定的其他行为。第十三条 禁止使用下列渔具、渔法: (一)低于最小网目尺寸限制标准的网具; (二)炸鱼、毒鱼、电鱼和用鱼鹰捕鱼; (三)使用渔船推进器、吸蛤泵采捕贝类资源; (四)省渔业行政主管部门确认的损害渔业资源的其他渔具、渔法。第二十六条 违反本办法规定造成渔业资源损失的,应当按照《山东省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》的有关规定,向当地渔政监督管理机构缴纳渔业资源损失赔偿费。 渔业资源损失赔偿费按照致死渔获物市场价格的1至3倍收取;

按照以上规定,应被告在禁渔区用电鱼工具电鱼,原告可以要求被告按照其捕鱼量的三倍增殖放流鱼苗。

(三)检验鉴定费用,律师费以及原告为诉讼支出的其他费用可以由被告承担。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条 原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。

在本案确定为公益诉讼的前提下,以上费用当然由被告承担。

 

(本文采用了日照市人民检察院、日照市岚山区人民检察院、岚山区海洋发展局诸位大咖的智力成果,在此一并表示感谢)

 

参考文献如下

    1、注释:山东省高级人民法院的(2018)鲁民终1334号裁定书

2、注释;刘汝哲.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的比较分析

3、注释:李小强.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合[J].兰州教育学院学报,2018(10)

4、注释:程多威,王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].环境保护,2016(2)

5、注释:乔文心.最高法发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例[EB/OL].https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2019/06/id/4009356.shtml,2019-06-05

6、注释:一图了解|《中国环境资源审判2017-2018》(白皮书)[EB/OL]. https://www.cenews.com.cn/photos/201903/t20190305_894528.html,2019-03-05